Hoge Raad 18 september 2015: Overheidsaansprakelijkheid wegens strijd formele wet met Unierecht

Dit arrest gaat over de vraag of de Staat onrechtmatig handelt door een formele wet uit te vaardigen die in strijd is met hogere regelgeving (ECLI:NL:HR:2015:2722). Het arrest is relevant, omdat voor het eerst door de Hoge Raad is bevestigd dat de Staat verplicht kan zijn tot schadevergoeding als een door de regering en Staten-Generaal uitgevaardigde wet in strijd met het recht van de Europese Unie (het Unierecht) wordt gehandhaafd.

Wat was aan de hand?

Tot 1 januari 2012 had een werknemer die wegens ziekte geen arbeid verrichtte beperkt aanspraak op vakantie, namelijk slechts over het tijdvak van de laatste zes maanden waarin geen arbeid was verricht (art. 7:635 lid 4 (oud) BW). In deze – door een zieke werknemer aangespannen zaak – kwam dat neer op 12,5 opgebouwde vakantiedagen.

Deze regeling was echter in strijd met Richtlijn 93/104/EG, op grond waarvan werknemers jaarlijks een vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken wordt toegekend. Het Hof van Justitie EU heeft in een arrest van 26 juni 2001 geoordeeld dat de Lidstaten niet van deze regel mogen afwijken (HvJEU 26 juni 2001, zaak C-173/99, ECLI:EU:C:2001:356, NJ 2002/2 (Bectu)).

De Nederlandse Staat heeft Richtlijn 93/104/EG niet binnen de daarvoor bepaalde termijn geïmplementeerd. Het gevolg hiervan was dat de zieke werknemer van zijn werkgever een vergoeding ontving voor 12,5 opgebouwde vakantiedagen (honderd uur), terwijl hij volgens Richtlijn 93/104/EG recht had op veertig vakantiedagen (320 uur). De zieke werknemer is aldus 220 uur vakantie misgelopen, hetgeen overeenkomt met een bedrag van € 2.651,– dat hij vordert van de Staat.

Oordeel rechtbank en hof

Rechtbank en hof wijzen de vordering toe. De Staat heeft weliswaar een discretionaire bevoegdheid tot het implementeren van richtlijnen in Nederlands recht, maar heeft de grenzen daarvan “kennelijk en ernstig miskend”. Met het handhaven van een regeling die in strijd is met het Unierecht staat de schuld van de Staat in beginsel vast (HR 9 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC0867, NJ 1987/252 (Staat/Van Gelder)). Tussen het niet-tijdig implementeren van de richtlijn en de schade van € 2.651,– bestaat een causaal verband. Als de richtlijn wel tijdig was geïmplementeerd was immers geen schade geleden. De zieke werknemer had dan immers een hogere vergoeding van zijn werkgever gekregen.

Oordeel Hoge Raad

De Staat stelt cassatieberoep in met de klacht dat “wetgeving in formele zin geen onrechtmatige daad kan opleveren”.  De Hoge Raad oordeelt – in strijd met het advies van Advocaat-General Keus – dat de klacht faalt. Op grond van art. 94 Grondwet moeten formele wetten worden getoetst aan “een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van internationale volkenrechtelijke organisaties.” In geval van strijdigheid is het gevolg dat (1) de desbetreffende wetgeving buiten toepassing moet blijven en (2) dat “het uitvaardigen en handhaven van die wetgeving onrechtmatig is”. Mits aan alle voorwaarden van het leerstuk van de onrechtmatige daad is voldaan, is de Staat dus verplicht tot betaling van schadevergoeding (art. 6:162 BW). Dit volgt ook uit het arrest Staat/Van Gelder, dat anders dan de Staat heeft betoogd onverkort van toepassing is op formele wetgeving die strijdig is met hogere regelingen zoals die van het Unierecht.

De Staat heeft nog betoogd dat het niet-tijdig implementeren van een richtlijn niet leidt tot het buiten toepassing blijven van nationale wetgeving, maar dat is volgens de Hoge Raad niet relevant. De niet-tijdige of onjuiste implementatie van een richtlijn komt in strijd met de verplichting van de Staat om richtlijnen tijdig te implementeren en is om die reden onrechtmatig (art. 4 lid 3 VEU en 288 derde volzin VWEU, vgl. HR 21 maart 2003, ECLI:NL:HR:2003:AE8462 (Waterpakt)).

Advies

De afgelopen jaren is vanuit de Staten-Generaal en regering meermaals kritiek geuit op de toetsing van wet- en regelgeving aan het verdragsrecht. Diverse Kamerleden hebben zelfs geopperd dat een dergelijke toetsing ‘verboden’ zou moeten worden. Tegelijkertijd legt de wetgever steeds vaker advies van de Raad van State over de juridische houdbaarheid van wetsvoorstellen naast zich neer.  Naarmate de wetgever minder belang hecht aan de juridische houdbaarheid van wet- en regelgeving, wordt het leerstuk van overheidsaansprakelijkheid wegens onrechtmatige wetgeving belangrijker. Dat de Hoge Raad heeft bevestigd dat de Staat onrechtmatig handelt als een formele wet in strijd is met het Unierecht is dan ook van groot belang.