Hoge Raad 26 juni 2015: Aansprakelijkheid gemeente voor afbreken onderhandelingen

Dit arrest is van belang voor ondernemers die zaken doen met gemeenten (ECLI:NL:HR:2015:1737).

Wat was aan de hand?

De Gemeente Hof van Twente had jarenlang uitvoerig onderhandeld met een projectontwikkelaar over de aanleg van een grootschalig recreatiepark met 350 vakantiebungalows en een 27-holes golfbaan, dat de naam “Landgoed Hof van Twente” zou krijgen.

Op 5 januari 2006 is tussen de gemeente en de projectontwikkelaar een samenwerkingsovereenkomst getekend waarin de voorwaarden van de ontwikkeling van het landgoed waren opgenomen. Daarop volgend zou de ontwikkeling in meer detail worden uitgewerkt in een tussen de gemeente en de projectontwikkelaar te sluiten realisatieovereenkomst. De gemeente bedong dat deze overeenkomst zou worden gesloten onder de voorwaarde dat de Gemeenteraad het bestemmingsplan en de inhoud van de realisatieovereenkomst zou accorderen.

Gemeente stelt nieuwe voorwaarden

Nog voordat het bestemmingsplan aan de Gemeenteraad wordt voorgelegd vindt tussen de ontwikkelaar en het college van B&W uitvoerig overleg plaats over de inhoud van de realisatieovereenkomst. De vraag of uitponding, d.w.z. verkoop van leegstaande huurwoningen is toegestaan, staat daarbij centraal. In het eerste concept, dat door de advocaat van de gemeente is opgesteld, staat dat uitponding niet is toegestaan. Na bezwaren van de ontwikkelaar wordt dit verbod echter verwijderd en in de latere concepten komt het ook niet meer voor.

Tot grote verbazing van de projectontwikkelaar eist de Gemeenteraad echter dat alsnog een uitpondingsverbod in de realisatieovereenkomst wordt opgenomen. Overleg leidt niet tot een oplossing en kort daarop wijst de Gemeenteraad unaniem het bestemmingsplan voor het Landgoed Hof van Twente af. De realisatieovereenkomst wordt niet namens de gemeente ondertekend.

De projectontwikkelaar is not amused en eist om ofwel het project alsnog te mogen realiseren ofwel om vergoeding van reeds gemaakte kosten van meer dan € 2.300.000,– en gederfde winst, die geschat wordt op ten minste € 10.000.000,–. De rechtbank wijst de claim van de projectontwikkelaar af, maar de projectontwikkelaar laat het daar niet bij zitten en gaat in hoger beroep.

Oordeel hof

Het hof oordeelt echter dat het de gemeente niet vrijstond om op het allerlaatste moment alsnog te eisen dat een uitpondingsverbod in de realisatieovereenkomst zou worden opgenomen. Tijdens eerdere onderhandelingen had het college van B&W deze eis immers laten varen. Door om twee voor twaalf alsnog een uitpondingsverbod te eisen en vervolgens een beroep te doen op het voorbehoud van goedkeuring door de Gemeenteraad handelde de gemeente in strijd met redelijkheid en billijkheid (art. 6:23 en 6:248 BW). Daarbij is van belang dat de gemeente én belang had bij het inroepen van het goedkeuringsvoorbehoud én zelf die goedkeuring kon onthouden.  Nu de gemeente zich niet op het voorbehoud mocht beroepen is de realisatieovereenkomst rechtsgeldig tussen partijen overeengekomen. De claim van de projectontwikkelaar wordt dus toegewezen.

Oordeel Hoge Raad

De Hoge Raad vernietigt het arrest van het hof. Daartoe overweegt de Hoge Raad dat de Gemeenteraad een autonome positie heeft van het college van B&W en dat grote terughoudendheid moet worden betracht bij het aannemen van gebondenheid van een gemeente zonder instemming van de Gemeenteraad in gevallen waar de raad een formele positie in het besluitvormingsproces inneemt. Die formele positie heeft de Gemeenteraad niet alleen op grond van de wet, maar ook als contractueel wordt overeengekomen dat de Gemeenteraad toestemming moet geven, zoals in het geval van de realisatieovereenkomst die in deze zaak centraal staat. Omdat de Gemeenteraad een zelfstandige positie heeft, mocht de projectontwikkelaar er niet op vertrouwen dat de Gemeenteraad akkoord zou gaan met de realisatieovereenkomst omdat het college van B&W akkoord was. Ook door het college van B&W bij de projectontwikkelaar gewekt vertrouwen dat de Gemeenteraad akkoord zou gaan, maakt daarom niet uit.

Advies

Het is gebruikelijk (en verplicht) dat de Gemeenteraad over projectontwikkeling meebeslist. Dat betekent dat projectontwikkelaars zich goed moeten realiseren dat het college van B&W – waar zij doorgaans zaken mee doen – niet de beslissingen neemt. Goedkeuring van de Gemeenteraad is noodzakelijk. Mijn advies is dat bij elke samenwerking met een gemeente de Gemeenteraad zo vroeg mogelijk wordt betrokken.  Mocht blijken dat de Gemeenteraad een plan niet goedkeurt, dan kan zo snel mogelijk de stekker uit het project worden getrokken en kunnen kosten worden voorkomen.