Het klimaatvonnis van de Rechtbank Den Haag

Weinig civiele vonnissen hebben zoveel kritiek en lof geoogst als het klimaatvonnis van de Rechtbank Den Haag waarin de Staat wordt bevolen om CO2-emissies in 2020 met 25% ten opzichte van 1990 te verminderen (ECLI:NL:RBDHA:2015:7145). Tijd dus voor een nadere beschouwing aan de hand van de kritiek, die kort als volgt kan worden samengevat:

1. De rechter is ten onrechte op de stoel van de wetenschapper gaan zitten door aan te nemen dat de mensheid verantwoordelijk is voor klimaatverandering;

2. De rechter hangt de Staat ten onrechte op aan allerlei verdragen en volkenrechtelijke verplichtingen die niet zijn bedoeld om door de burger te kunnen worden afgedwongen;

3. De rechter is op de stoel van de wetgever gaan zitten door te bevelen dat maatregelen moeten worden genomen om klimaatverandering tegen te gaan.

1. Is de rechter op de stoel van de wetenschapper gaan zitten?

Nee, de rechter is gebonden aan het partijdebat. De eisende partij, stichting Urgenda, heeft onder begeleiding van niet minder dan 103 bewijsstukken (waaronder veel deskundigenrapporten) bepleit dat in 2050 de CO2-emissies met 80-95% moeten zijn teruggebracht ten opzichte van 1990. Als deze doelstelling niet wordt behaald zal sprake zijn van een gevaarlijke klimaatverandering met onomkeerbare gevolgen voor mens en milieu. De Staat heeft dit standpunt onderschreven en daarmee is ook de rechter eraan gebonden. Urgenda en de Staat waren het er bovendien over eens dat de reductiedoelstelling van 80-95% alleen kan worden behaald door stapsgewijs CO2-emissies te verminderen.

Dat de Staat het met Urgenda eens was dat CO2-emissies moeten verminderen is overigens niet meer dan logisch. De Staat heeft zich immers via allerlei internationale verdragen en verklaringen gecommitteerd aan verstrekkende klimaatdoelstellingen.

Aangezien zowel Urgenda als de Staat het er op zichzelf over eens waren dat klimaatverandering gevaarlijk is voor mens en milieu en door de mens kan worden tegengegaan door CO2-emissies te reduceren moest de rechter hier ook van uitgaan.

Waar Urgenda en de Staat het niet over eens waren is of de reductiedoelstelling van 80-95% in 2050 het noodzakelijk maakt dat in 2020 al een reductie van 25-40% is bereikt. De Staat had in dit opzicht echter gewoonweg een slecht verdedigbare zaak, bijvoorbeeld omdat op 12 oktober 2009 de toenmalige minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan de Tweede Kamer had bericht dat een reductie van 25-40% nodig is om op een “geloofwaardig traject te blijven” om klimaatverandering tegen te gaan. Alle wetenschappelijke rapporten die door de Staat en Urgenda waren overgelegd onderschreven deze conclusie. De rechtbank had dan ook alle reden om aan te nemen dat minimaal 25% CO2-reductie in 2020 noodzakelijk is.

2. Hangt de rechter de Staat ten onrechte op aan volkenrechtelijke verplichtingen die niet door de burger mogen worden afgedwongen?

Deze vraag is lastiger. Het simpele antwoord is ‘nee, dat doet de rechter niet’. De rechter verplicht de Staat namelijk niet tot nakoming van dergelijke verdragen. In de woorden van de rechtbank zelf (bijvoorbeeld):

“Het voorgaande voert de rechtbank tot de slotsom dat uit artikel 21 Gw, het “no harm”-beginsel, het VN Klimaatverdrag met bijbehorende protocollen en artikel 191 VWEU met de daarop gebaseerde ETS-richtlijn en Effort Sharing Decision niet een rechtsplicht van de Staat jegens Urgenda kan worden afgeleid.” [Onderstreping door MK.]

De rechtbank is echter wel van mening dat de Staat niet onrechtmatigtegenover de burger (en dus ook Urgenda) mag handelen. Urgenda had in dit verband bepleit dat het nalaten van de Staat om O2-emissies te (doen) reduceren tot 25-40% in 2020 tot gevolg heeft dat het klimaat verandert, met gevaar voor mens en milieu tot gevolg. Daarmee handelt de Staat volgens Urgenda in strijd met “hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt” (artikel 6:162 lid 2 BW).

Urgenda zocht hierbij aansluiting bij het zogenoemde Kelderluik-arrest (HR 5 november 1965, ECLI:NL:HR:1965:AB7079). In deze zaak ging het, kort gezegd, over een café waar een kelderluik open stond. Een niets vermoedende klant viel in het gat, met letsel als gevolg. De persoon die het luik had laten openstaan had volgens de Hoge Raad onrechtmatig gehandeld, omdat het openlaten van het kelderluik een gevaarlijke situatie opleverde, terwijl die had kunnen worden voorkomen door aandacht te vestigen op het openstaande luik. Dit arrest is toepasbaar op allerlei situaties. Relevante gezichtspunten zijn o.a. de aard en omvang van de te voorkomen schade en de waarschijnlijkheid dat de schade zich zal voordoen.

Als het Kelderluik-arrest naar analogie wordt toegepast op deze zaak handelt de Staat onrechtmatig, omdat hij nalaat een gevaarlijke situatie (klimaatverandering met alle gevolgen van dien) te voorkomen terwijl de Staat en Urgenda het er over eens zijn dat dit hoogstwaarschijnlijk schade tot gevolg heeft én de Staat het in zijn macht heeft om de schade te voorkomen.

De rechtbank kan zich wel vinden in deze analogie en oordeelt dat de Staat verplicht is om gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen. Dat Nederland maar voor een heel klein percentage van de wereldwijde uitstoot van CO2 verantwoordelijk is doet hier niet aan af, omdat dit de Staat niet ontheft van de verplichting om te doen wat in zijn macht ligt om maatregelen ter voorkoming van schade te treffen.

De rechter verplicht de Staat dus niet tot het ‘nakomen’ van allerlei verdragen die niet door de burger kunnen worden afgedwongen. Integendeel, de Staat moet simpelweg doen wat in zijn macht ligt om een situatie te voorkomen die – ook volgens de Staat zelf – hoogstwaarschijnlijk schade zal veroorzaken. Doet de Staat dat niet, dan handelt hij onrechtmatig.

3. Is de rechter op de stoel van de wetgever gaan zitten?

Het simpele antwoord is ‘nee, dat doet de rechter niet’. De rechtbank heeft de Staat namelijk niet bevolen tot het uitvaardigen van wetgeving, maar tot het (doen) beperken van CO2-emissies met 25% ten opzichte van het jaar 1990. Hoe de Staat dit moet uitvoeren heeft de rechtbank niet gezegd. Had de rechtbank geoordeeld dat regels moeten worden uitgevaardigd om de reductie van CO2-emissie te realiseren dan was het vonnis onmiskenbaar strijdig met jurisprudentie van de Hoge Raad over de trias politica, die de rechter verbiedt om de Staat te bevelen wetgeving uit te vaardigen (HR 21 maart 2003, ECLI:NL:HR:2003:AE8462 (Waterpakt)). De Hoge Raad oordeelde in het Waterpakt-arrest:

“Wetten in formele zin worden ingevolge art. 81 Gr.w vastgesteld door de regering en de Staten-Generaal, waarbij de vraag of, wanneer en in welke vorm een wet tot stand zal komen, moet worden beantwoord op grond van politieke besluitvorming en afweging van de erbij betrokken belangen. De evenzeer op de Grondwet berustende verdeling van bevoegdheden van de verschillende staatsorganen brengt mee dat de rechter niet vermag in te grijpen in die procedure van politieke besluitvorming.”

Dit roept echter de vraag op of het uitvaardigen wat wetgeving de enige manier is waarop CO2-emissies met 25% kunnen worden gereduceerd. De rechtbank zelf laat doorschemeren dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord, nu zij oppert dat de Staat het in zijn macht heeft om andere maatregelen, zoals publieksvoorlichting, te treffen die leiden tot afname van broeikasgastuitstoot (zie alinea 4.87 van het vonnis). Een bevel tot het treffen van dergelijke maatregelen is niet in strijd met het Waterpakt-arrest, omdat het de trias politica niet doorkruist.

De rechtbank sluit echter ook niet uit dat wetgeving moet worden uitgevaardigd om de CO2-emissies te reduceren. Het is volgens de rechtbank aan de Staat “om bepaalde maatregelen van wetgeving of beleid te treffen” (alinea 4.101 van het vonnis). Dit onderdeel van het vonnis is op het oog in strijd met de trias politica en het Waterpakt-arrest, maar de rechtbank ziet dat zelf kennelijk anders. In de woorden van de rechtbank: “Dit neemt niet weg dat toewijzing van een of meer onderdelen van de vordering ook politieke consequenties kan hebben en in zoverre de politieke besluitvorming kan doorkruisen. Maar dat is in een rechtsstaat inherent aan de rol van de rechter ten opzichte van overheidsorganen.” (alinea 4.98 van het vonnis).

Is de rechter op de stoel van de wetgever gaan zitten? Het complexe antwoord is dat de rechter dat deels wel en deels niet heeft gedaan. Voor zover het oordeel betrekking heeft op maatregelen die de Staat kan nemen en die niet ingaan tegen de trias politica (en het Waterpakt-arrest) is er niets aan de hand. Denk daarbij aan publieksvoorlichting e.d. Voor zover het oordeel wel behelst dat de Staat wetgeving moet uitvaardigen is het op het oog echter in strijd met de scheiding der machten en dat brengt ons op een onderliggend dilemma.

4. Het dilemma

Enerzijds moet de burger de Staat kunnen aanspreken op een (dreigende) onrechtmatige daad en moet de Staat die (dreigende) onrechtmatige daad voorkomen. Dat is niet meer dan redelijk. Anderzijds mag de rechter niet op de stoel van de wetgever gaan zitten (de trias politica). Wat nu als een onrechtmatige daad alleen kan worden voorkomen door toch de Staat te bevelen wetgeving uit te vaardigen? In het Waterpakt-arrest, waarin de Hoge Raad bepaalde dat de rechter niet een bevel tot wetgeving mag geven, speelde dit probleem niet.

De bestaande wetgeving die in het Waterpakt-arrest aan de orde was moest volgens de Hoge Raad namelijk worden uitgelegd conform de wetgeving die nog moest worden ingevoerd en waaromtrent een bevel tot wetgeving was gevorderd. In dat opzicht had de eisende partij dus niet echt een belang bij een bevel tot uitvaardiging van nieuwe wetgeving. In de klimaatzaak ligt dat anders, omdat geen sprake is van bestaande wetgeving die zo kan worden uitgelegd dat in 2020 een CO2-reductie van 25% moet zijn gerealiseerd.

De Staat heeft hoger beroep ingesteld tegen het klimaatvonnis en daarna zal de zaak ongetwijfeld nog worden voorgelegd aan de Hoge Raad. Ik ben benieuwd of het lukt om voor 2020 duidelijkheid te krijgen.